市场经济形势下国有企业监管的有效形式 ----评介国有企业监事会 郑绍祖    一、传统的企业监管形式及其弊端    有企业就应该有监管。监管的目的是使企业的行为能够按照国家的法律、法规进行，既不损害投资者的权益，也不能损害社会的利益。顾名思义，国有企业是以国家为投资主体的企业，由于其主体的特殊性，对国有企业的监管就更具有重要意义。    在计划经济时代，我国对国有企业的监管实际是一种控制。政府以一个无所不包、无所不能的角色，不但控制着一切生产要素和产品，而且决定了企业生产、经营、技术、管理、分配等所有行为。企业完全是政府的附属物，没有独立的权利和责任，更谈不上是市场主体。表现在会计核算上，就是政府决定财政、财政决定财务、财务决定会计，没有会计主体，当然也就没有会计政策可言了。所以说，这一时期对企业的监管，是一种以企业主管部门直接控制企业为特点的、强制性的管理。    改革开放以后，我国对国有企业的管理，先是下放并逐步扩大企业经营自主权，然后是实行所有权和经营权的“两权分离”，使企业成为自主经营、自负盈亏的独立的经济实体。在企业活力不断展现出来的同时，也出现了一些单纯追求经济利益、违背国家和社会利益和行为，探索和建立新形势下企业监管的新机制、新体制越来越重要。在这一过程中，国家出台了《审计法》，建立并逐步完善了以预算资金监督为重点的审计体制；制定并两次修订了《会计法》，两次大范围地改革了会计核算制度，基本实现了会计与国际惯例的接轨；完成了税制改革，完善了符合中国实际的税收征管制度；制定出台了《注册会计师法》，建立了以会计师事务所和注册会计师为主体的社会审计制度；制定了《公司法》和《国有企业财产监督管理条例》，实行了监事会制度。这一系列的制度，就是所谓“三位一体”的监督体系。这种从各部门自身职能出发、由各部门分头进行的对国有企业的监督，在我国经济体制改革进程中起了非常重要的作用，是符合我国实际情况的。    但是，这种监督体制的弊端也是十分明显的，尤其是以政企分开为主要标志的现代企业制度的逐步建立，国有企业运行中的不规范现象越来越多，会计信息失真成为社会顽症，监督乏力的情况越来越明显。这种弊端主要表现在：㈠主体的多元性。多部门、多层次的分头监督，没有统一的目标和相互协调，政出多门甚至互相矛盾，工作重复进行，结果互不利用，监督成本大而效果不佳，企业疲于应对，监督秩序混乱。㈡方式的单一性。监督部门仍然存在“我管你”、“我查你”的行政管理思想，工作停留在定期和不定期的事后检查上，对企业经营活动的决策和执行过程没有深入的了解，缺少从政策上和机制上的研究防范。㈢缺乏独立性。中介机构监督，由于委托主体和审计对象的混淆，往往出于经济利益而放弃公正；内部监事会的地位和自身利益受制于董事会和经理层，起不到应有的监督作用；政府部门监督虽然比较独立，但也常会受到其它部门的牵制和干扰。㈣处罚不力。各部门执法和处罚的依据不同，监督结果经常由于种种原因得不到落实，企业违法、造假存在很大的侥幸心理，即使被查出也是罚点款了事，违法成本与收益严重地不对称，给敢于弄险者以可乘之机。    社会主义市场经济体制建立后，对企业的监督要适应新形势的需要。特别是随着新的国有资产管理体制的逐步建立，对国有企业的监督和管理也要进行新的审视，积极探索新的监督形式。国有企业监事会，就是这种探索的一种。    二、国有企业监事会的特点和评价    1998年末，国务院根据中央企业与各部委脱构的需要，成立了中央企业工委，同时试行了稽查特派员制度，对中央近200户国有企业进行渗入式的监督，收到了显著的效果。但是，这种监督显然带有很强的行政色彩，理论上和法律上依据不足，容易产生新的矛盾。在总结稽查特派员制度的基础上，国务院又于2000年3月正式颁布了《国有企业监事会暂行条例》，并修改了《公司法》有关国有独资公司监事会的规定，形成了由各级政府向国有企业直接派出监事会的新的监督形式。    根据《暂行条例》，国有企业监事会由国务院派出，对国务院负责，代表国家对国有重点大型企业的国有资产保值增值状况实施监督。监事会以财务监督为核心，根据有关法律、行政法规和财政部的有关规定，对企业的财务活动及企业负责人的经营管理行为进行监督，确保国有资产及其权益不受侵犯。监事会与企业是监督与被监督的关系，监事会不参与、不干预企业的经营决策和经营管理活动。    国有企业监事会制度的显著特点是：    ㈠监督地位的独立性。独立性是保证监督工作客观公正的重要前提。国有企业监事会的独立性主要表现在：一是地位独立，它是由政府派出的专门对国有企业实施监督的专门机构，既独立于企业之外，又独立于其他经济管理部门。二是工作独立，监事会根据《暂行条例》依法开展工作，不受企业领导，产生的工作报告直接向政府报送，不需要给企业通报。三是经济独立，监事会开展监督检查工作所需的各项经费列入财政预算，企业不承担监事会的工作经费和监事会成员的工资福利待遇。    ㈡监督内容的全面性。同政府部门监督、中介机构监督、企业内部监督相比，国有企业监事会的监督内容是最全面的，也最能体现派出者的投资人地位。这些内容有：⑴检查企业贯彻执行有关法律、行政法规和规章制度的情况；⑵检查企业财务，查阅企业的财务会议资料及与企业经营管理活动有关的其他资料，验证企业财务会计报告的真实性、合法性；⑶检查企业的经营效益、利润分配、国有资产保值增值、资产运营等情况；⑷检查企业负责人的经营行为，并对其经营管理业绩进行评价，提出奖惩、任免建议。    ㈢监督方式的多样性。根据《暂行条例》规定，监事会开展监督检查，可以采取下列方式：⑴听取企业负责人有关财务、资产状况和经营管理情况的汇报，在企业召开与监督检查事项有关的会议；⑵查阅企业的财务会计报告、会计凭证、会计账簿等财务会计资料以及与经营管理活动有关的其他资料；⑶核查企业的财务、资产状况，向职工了解情况、听取意见，必要时要求企业负责人做出说明；⑷向财政、工商、税务、审计、海关等有关部门和银行调查了解企业的财务状况和经营管理情况；⑸监事会主席根据监督检查的需要，可以列席或者委派监事会其他成员列席企业有关会议；⑹根据对企业实施监督检查的需要，经监事会管理机构同意，可以聘请注册会计师事务所对企业进行审计，或建议政府责成审计机关依法对企业进行审计。    ㈣监督过程的深入性。虽然监事会不直接参与和干预企业的经营决策和经营管理活动，但监事会的工作并不是被动的事后检查，而是事前、事中、事后的全过程、多关口监督。监事会长期工作在企业，加上其职责的特定性，可以通过参加会议、听取汇报、查阅资料、实地观察等日常工作，及时、真实、完整地了解企业所有重大事件的情况，对企业的经营结果和经营者经营业绩做出公正的评价，对发现的问题和存在的隐患及时向政府报告，以便政府采取相应措施予以解决。深入到企业经营管理过程之中进行监督检查，可以克服对国有企业监督不力的现象，比较有效地解决国有企业发展中存在的盲目决策、管理混乱、损失浪费、缺乏制约等问题。    通过对国有企业监事会特点的分析，我们认为，在我国计划经济体制逐步消亡、市场经济体制基本建立，国有企业改革和发展处于最关键的时期，由作为国有企业出资者的政府直接向企业派出监事会，是实现对国有企业监管的有效形式，是我国从国有企业发展的历史和现状出发而做的现实的、明智的选择。    三、我国对国有企业监管的趋势分析    国有企业监事会的现状和未来架构，要直接决定于我国国有经济布局和国有资产管理体制的变化，而且要根据国企监管中发现的问题不断地调整和完善。把对国有企业的监管问题，放在一定时期的经济发展过程中，放在国家改革开放的进程中分析研究，对于在市场经济形势下搞好对国有企业的有效监管有非常重要的现实意义。    党的“十六大”明确提出了国有资产管理体制的改革目标，即：建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。二○○三年三月，十届人大一次会议批准设立国家国有资产监督管理委员会，五月，国务院总理温家宝签署国务院令，颁布实施《企业国有资产监督管理暂行条例》，为实现上述目标提供了组织和法律保证。二○○四年五月，我省的国有资产监督管理委员会成立。这种“三统一”、“三结合”的体制，彻底改变了我国几十年来国有资产所有权行使者不统一，对国有企业多头管理，政府部门既当裁判员又当运动员的情况，从根本上大大适应了市场经济体制的要求，也为进一步完善国有企业监管提供了新的条件和要求。    可以肯定地说，国有企业监事会成立后，对于规范和强化对国有企业的监督，促进国有经济的健康有序发展起了十分重要的作用，收到了明显的积极成果。但由于种种原因，这项改革尚存在一些矛盾和不足，需要在实践中进一步完善。一是派出对象问题。这项制度的设计是以国有独资企业为对象的，但随着我国经济发展中所有制结构的进一步多元化，一部分国有企业将逐步退出公有制，保留下来的企业也会吸纳新的经济成份，成为多元主体的国有控股或参股企业，纯国有企业将越来越少。这样，今后不仅要对国有独资企业派出监事会，而且要向国有控股和参股企业派出监事，而后者如何履行监督职能将是一个新的课题。二是工作方式问题。现代企业制度下企业的运行将趋于规范，而派出监事会的职能与方式几乎无所不可，需要寻找监事会工作与企业运行的合理衔接点。比如监事会列席董事会尚可，如要列席党委会、经理办公会、职代会等，就要有一种行得通的机制。再如监事会的“双不”原则，如果苛守一个无言的“听筒”，是否也不合情理，是否可以在坚持大原则的同时，对一些技术性的、不敏感的事项进行必要的提醒。三是监督结果问题。按照现规定，监事会的监督检查报告直接向政府报送，然后由政府批转有关部门落实，这样有利于监事会工作的独立工作，但也会造成监督过程与处理落实过程的脱节，甚至会使一些监督成果悬空，反过来影响监事会和权威性和工作力度，失去这项工作的本来意义。四是工作保障问题。由于监事会及其成员身份和岗位的特殊性，政府为其提供充足的工作条件是十分必要的，在这点上国务院给了中央企业监事会特别的政策支持，但地方政府往往由于财政困难等原因，不能保证监事会工作的必要条件，使监事会在重大的职责、紧张的经费和严格的工作纪律之间左右为难。长此以往，势必影响监督工作的正常开展，也可能使一些保障责任向被监督企业转移，监事会的独立地位发生动摇。    按照我国国有资产管理体制的改革目标，逐步研究和解决监事会存在的问题，经过不断的实践和探索，国有企业监事会的制度将会更加完善，更加具有强大的生命力，作为我国国有经济发展中的一项重要制度，发挥出不可替代的积极作用。这是新的国有资产监督管理体制建立以后，政府实施对国有企业监管的前景所在。    作者单位：山西省国有企业监事会 一办主任 正处级专职监事、高级会计师